TAR Friuli Venezia Giulia (Trieste) Sent. n. 90 del 28/01/2008

Il D. Lgs. n. 152/2006 ha modificato la previgente disciplina non solo sotto il profilo delle competenze, ma anche introducendo un meccanismo procedimentale più complesso e rigoroso, che si sostanzia in tutta una serie di momenti procedurali intermedi, legati tra loro da un nesso di stretta interdipendenza funzionale: oltre al procedimento di caratterizzazione, già previsto in precedenza (composto da una fase istruttoria, da una di approvazione e da una di integrazione dell’efficacia ed esecutiva) e da quello relativo alla progettazione (anch’esso composto da istruttoria, approvazione, integrazione dell’efficacia ed esecuzione), il decreto ha previsto una terza fase, cioè quella dell’analisi del rischio.

L’art. 264, lettera i) del decreto n. 152 del 2006 ha disposto l’abrogazione del D. Lgs. n. 22/1997, ma non anche del D.M. n. 471/1999 ed ha previsto che “al fine di assicurare che non vi sia alcuna soluzione di continuità nel passaggio dalla preesistente normativa a quella prevista dalla parte IV del presente Decreto, i provvedimenti attuativi del D. Lgs. 05.02.1997 n. 22, continuano ad applicarsi sino alla data di entrata in vigore dei corrispondenti provvedimenti attuativi previsti dalla parte IV del presente Decreto”.

Con riguardo al regime transitorio introdotto dal D. Lgs. n. 152/2006, non sembra inutile precisare che l’art. 265, comma 4 dispone che, ad eccezione degli interventi già conclusi, entro 180 giorni dall’entrata in vigore del T.U., “può essere presentata all’autorità competente adeguata relazione tecnica al fine di rimodulare gli obiettivi di bonifica già autorizzati sulla base dei criteri definiti dalla parte quarta del presente decreto”: di conseguenza, qualora il privato non chieda nei termini la riformulazione degli obiettivi, questi continuerà ad attuare la procedura di bonifica secondo la normativa precedente.

La discrezionalità tecnica della Pubblica amministrazione, va ricordato, non sfugge, aprioristicamente, al sindacato del giudice amministrativo, perché riguarda una ipotesi diversa dal merito amministrativo, ossia l’ipotesi in cui, in relazione a particolari materie, l’operato dell’ Amministrazione deve svolgersi secondo criteri, regole e parametri tecnici scientifici, direttamente o indirettamente richiamati dalla norma giuridica che disciplina il potere esercitato: la discrezionalità è, però, sindacabile in sede giurisdizionale solo in presenza di elementi sintomatici di scorretto esercizio del potere, quali il difetto e la incongruità della motivazione, l’illogicità manifesta, l’errore di fatto, la evidente irragionevolezza, dovendo apparire le valutazioni delle Autorità adeguatamente motivate, corrette, ragionevoli, proporzionate ed attendibili.

Occorre, altresì, ricordare che non può parlarsi di discrezionalità tecnica (e degli eventuali connessi limiti del sindacato giurisdizionale) nei casi in cui il presupposto del provvedimento da adottare non sia una valutazione di fatti suscettibili di vario apprezzamento alla stregua delle attuali conoscenze scientifiche e specialistiche, ma semplicemente un accertamento tecnico, e cioè l’ accertamento di un fatto verificabile in modo non opinabile in base a conoscenze di strumenti tecnici di sicura acquisizione; in tali casi, per quanto sia necessario riferirsi a criteri di ordine tecnico, il provvedimento è soggetto alla sindacabilità piena del giudice amministrativo, in particolare sotto il profilo del travisamento dell’accertamento stesso.

E’ opportuno, poi, premettere che, nel caso di cui alla presente controversia, trova applicazione il principio generale di proporzionalità; principio che, come è noto, si attaglia particolarmente alla materia delle limitazioni del diritto di proprietà, della attività di autotutela, delle ordinanze di necessità ed urgenza, delle irrogazione di sanzioni e, appunto, della tutela ambientale: in base ad esso la pubblica amministrazione deve adottare la soluzione idonea ed adeguata, comportante il minor sacrificio possibile per gli interessi compresenti e si risolve, in buona sostanza, nell’affermazione secondo cui le autorità comunitarie e nazionali non possono imporre, sia con atti normativi, sia con atti amministrativi, obblighi e restrizioni alle libertà del cittadino, tutelate dal diritto comunitario, in misura superiore, cioè sproporzionata, a quella strettamente necessaria nel pubblico interesse per il raggiungimento dello scopo che l’autorità è tenuta a realizzare; in modo che il provvedimento emanato sia idoneo, cioè adeguato all’obiettivo da perseguire e necessario, nel senso che nessun altro strumento ugualmente efficace, ma meno negativamente incidente, sia disponibile.

E’ significativo che il D. Lgs. n. 152/06 rimarchi, sotto il versante delle tecniche di intervento (v. art. 242, c. 8, T.U.A.), l’importanza del principio comunitario della sostenibilità dei costi: principio che, in buona sostanza, è correlato a quello di proporzionalità.

Va soggiunto che alla stregua di un altro principio, cioè del principio di precauzione, che trova origine nei procedimenti comunitari posti a tutela dell’ambiente, è consentito all’amministrazione procedente adottare i provvedimenti necessari laddove essa paventi il rischio di una lesione ad un interesse tutelato anche in mancanza di un rischio concreto: è evidente che questo secondo principio deve armonizzarsi, sul versante della concreta applicazione, con il primo, cioè con il principio di proporzionalità; non potendo chiaramente prefigurarsi la prevalenza del primo sul secondo, ma dovendosi ricercare un loro equilibrato bilanciamento in relazione agli interessi pubblici e privati in gioco.

Corollario delle considerazioni testè svolte è – tra l’altro - che tutte le decisioni adottate dalle competenti autorità in materia ambientale, e, segnatamente (per quello che qui rileva) in materia di bonifica, devono essere assistite – in relazione, per l’appunto, alla pluralità ed alla rilevanza degli interessi in gioco - da un apparato motivazionale particolarmente rigoroso, che tenga conto di un’attività istruttoria parimenti ineccepibile.

(Nella specie, sotto il profilo dell’inadeguatezza del congegno ostensivo è stata condivisa la censura attorea nella parte in cui viene espressa dalla Conferenza contrarietà al sistema “funnel & gate” proposto dalla società istante, omettendo una precisa e circostanziata indicazione delle concrete ragioni ostative: non potendo – de plano – essere sussunte nello schema di siffatte ragioni alcune perplessità e richieste di chiarimenti formulate dagli Uffici della Direzione per la Qualità della Vita.

Anche i pareri degli Uffici della Direzione per la Qualità della Vita nonché dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (A.P.A.T.) – si è affermato che -  non si sottraggono ai rilievi attorei sotto il profilo motivazionale.

Richiamandosi ai principi sopra indicati, il Collegio ha osservato che tutte le decisioni adottate dalle competenti autorità in materia ambientale, e, segnatamente (per quello che qui rileva) in materia di bonifica, devono essere assistite – in relazione, per l’appunto, alla pluralità degli interessi in gioco, che non sono di poco momento - da un apparato motivazionale particolarmente rigoroso, che tenga conto di un’attività istruttoria parimenti ineccepibile.

In particolare, le Conferenze di servizi ed i relativi decreti direttoriali sono stati censurati laddove hanno imposto un integrale marginamento fisico dell’intero stabilimento e delle casse di colmata, in quanto non hanno tenuto conto: a) dell’andamento decrescente dei valori di contaminazione della falda e dei progetti alternativi proposti dalla società ricorrente; b) della mancanza di dati aggiornati delle campagne di monitoraggio delle acque di falda; c) dei rilevanti costi delle prescrizioni imposte (circa euro 163.000.000 per i successivi dieci anni, di cui euro 49.000.000 per la cinturazione dello stabilimento e 42.000.000 per gli interventi sulle casse di colmata a fronte di euro 67-68.000.000, da distribuire in dieci anni, preventivati nei progetti alternativi delle ricorrente) ritenuti non sostenibili e non conformi al principio di proporzionalità.

Erroneamente l’Autorità procedente ha qualificato le acque emunte come rifiuti, essendo esse riconducibili, in realtà, al paradigma delle acque reflue di provenienza industriale, a termini dell’art. 243, comma 1 del D .Lgs. n. 152 del 2006.

Pertanto, i limiti da rispettare sono quelli dell’emissione in acque reflue industriali in acque superficiali, di cui alla tabella 3 dell’allegato 5 della Parte III del D.Lgs. n. 152 del 2006 e non è necessaria l’autorizzazione di cui agli artt. 27 e 28 del D.Lgs. n. 22 del 1997.

(Nella specie, il Collegio ha osservato che nessun ragguaglio esplicativo era desumibile dalle impugnate determinazioni).

Sentenza