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DIA, SCIA e dequotazione delle posizioni legittimanti

TAR di Bari

La dichiarazione di inizio attività – oggi generalmente sostituita dalla segnalazione certificata di inizio attività (scia) – non dà vita ad una fattispecie provvedimentale a formazione tacita, bensì riflette un atto del privato volto a comunicare l'intenzione di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge. Ai fini della legittimazione attiva al rilascio di titoli abilitativi nella materia edilizia, la giurisprudenza ritiene necessaria la titolarità del diritto di proprietà, ovvero di altro diritto reale od anche obbligatorio a condizione, in tale ultima ipotesi, del riconoscimento della disponibilità giuridica e materiale del bene nonché della relativa potestà edificatoria.
Affinchè il promissario acquirente possa essere legittimato alla presentazione della DIA occorre, anche in ipotesi di preliminare ad effetti anticipati, la specifica autorizzazione del proprietario promissario venditore all’esercizio dello ius aedificandi Tale opzione esegetica risulta ancor più corretta qualificando la relazione del promissario acquirente con l’immobile, anche in caso di preliminare ad effetti anticipati, quale detenzione qualificata e non già come possesso, secondo la più recente ricostruzione pretoria. La posizione di promissario conduttore, in assenza di specifico consenso del proprietario, non è titolo di legittimazione idoneo al rilascio di titoli abilitativi, anche se a regime semplificato, mancando la disponibilità giuridica dell’area su cui realizzare l’intervento.

(Il Collegio ha affermato che ciò è tanto più vero nella fattispecie, laddove il proprietario promissario locatore si è espressamente riservata la disponibilità ed il godimento del bene fino alla stipula del contratto definitivo. L’indiscutibile specialità della DIA nell’ambito dei procedimenti per la realizzazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili, in rapporto sia alla generale disciplina di cui all’art. 19 legge 241/90 che agli artt. 22 - 23 t.u. edilizia, non può condurre ad una tale “dequotazione” della posizione legittimante. Infatti lo stesso art. 15 D.Lgs. 16 marzo 1999 n. 79, richiamato dall’art. 2 legge 244/2007, nel richiedere tra l’altro “l’acquisizione della disponibilità delle aree destinate ad ospitare l’impianto” presuppone, analogamente alla materia edilizia, un titolo qualificato comprovante la disponibilità giuridica attuale ed effettiva dell’area, che non può ricomprendere anche la posizione del futuro detentore per effetto di una promessa di locazione).

Presupposti indefettibili affinché una DIA possa essere produttiva di effetti sono la completezza e la veridicità delle dichiarazioni contenute nell'autocertificazione: infatti, il decorso del termine di trenta giorni non può avere alcun effetto di legittimazione dell'intervento, rispetto ad una dichiarazione inesatta o incompleta, con la conseguenza che l'Amministrazione ha la facoltà ed il potere di inibire l'attività o di sospendere i lavori. Così opinando, tale potere non è equiparabile ad un potere di autotutela, poiché non vi è alcun provvedimento su cui intervenire, ma ad un potere di verifica della non formazione della DIA, con conseguente ordine di interruzione dei lavori, così come d’altronde normativamente previsto per l’ipotesi di mendacio: per tale motivo, l'esercizio di tale potere non è sottoposto al termine perentorio di trenta giorni, che presuppone invece che la d.i.a. sia completa nei suoi elementi essenziali. Le attestazioni che devono accompagnare la denuncia di inizio attività prevista dall'art. 5 del D.lgs 29 dicembre 2003 n. 387 non possono che ricalcare in linea di massima la documentazione da produrre con l'istanza per l'ottenimento dell'autorizzazione, di cui ai commi terzo e quarto dell'articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003 n. 387; pertanto in assenza della documentazione, se pertinente ed essenziale, la dichiarazione d'inizio attività “non può reputarsi formalmente presentata” e quindi, dalla data del suo deposito, non può iniziare a decorrere il termine dilatorio di 30 giorni.

(Nel respingere il ricorso, il Collegio ha evidenziato che a diverse conclusioni non può giungersi in relazione all’intervenuta qualificazione normativa della DIA - e della SCIA - quale titolo abilitativo ex lege e non già di fattispecie provvedimentale a formazione tacita. Infatti, allorché il legislatore introduca fattispecie di liberalizzazione di attività, vale il principio dell'autoresponsabilità del dichiarante, in base al quale, la dichiarazione può ritenersi valida ed efficace soltanto se essa rispetti - oltre alle formalità estrinseche prescritte dall'ordinamento, essenzialmente dirette a rendere incontrovertibile la paternità di una determinata dichiarazione, anche il canone dell'autosufficienza contenutistica, nel senso che occorre porre in condizione l’Amministrazione di poter effettivamente esercitare in concreto il potere inibitorio e di controllo previsto dalla legge. E ciò, si badi bene, non solo nell’interesse pubblico alla repressione delle attività abusive, ma nello stesso interesse del dichiarante a non esporsi inutilmente all’eventuale potere inibitorio e/o sanzionatorio una volta già realizzate le opere ed effettuati i correlati investimenti).

Le fattispecie di semplificazione astrattamente previste dal legislatore (statale o regionale) possono ritenersi “formate ed esistenti” soltanto quando esse risultino idonee, da sole, a soddisfare le esigenze informative indispensabili per l’esercizio del potere inibitorio–repressivo.

(Nel caso di specie, la questione dirimente era se la situazione alla quale ha dato luogo la dichiarazione di inizio attività – presentata al Comune il 21 gennaio 2009 con autorizzazione paesaggistica ottenuta il 22 dicembre 2009 – possa ritenersi ormai consolidata ed intangibile da parte dell’Amministrazione, una volta trascorso il termine di 30 giorni per l’esercizio del potere inibitorio prescritto dall’art. 23 c. 6 D.P.R. 380/2001).


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